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【专家观点】浅谈PPP模式之政府信用

PPP模式是一个长期合作履约的过程,也是国家经济体制系统改革的过程。在这个过程中,政府职能的转换必须用法律设定边界。其中,法制是关键,政府信用是基础。

一、PPP模式下客观存在的政府信用风险

1.政府承诺。政府承诺一般有三种情况:一是未构成担保法律关系的政府承诺函,即承诺函并未显示政府承担相应担保责任,仅能作为政府向企业出具的安慰函,不具备任何法律效力,也无法对政府形成法律意义上的约束;二是构成担保法律关系的政府承诺函,该类承诺函的内容明确显示政府具有代偿的意思表示,该类承诺函虽然在政府与企业之间形成了担保关系,但根据《担保法》第八条对国家机关不能作为担保人的规定,所以具有担保关系的承诺函即违背了法律强制性规定,因此,该类承诺函无效,但是这一无效判决并不意味着政府因过错而撤回承诺函,根据《担保法》若干问题的解释第七条规定,担保人、债权人无过错的,担保人应承担民事过错部分的连带赔偿责任。据此,政府虽然存在过错但仍应为自己的过错买单。三是误以为财政支出纳入预算是政府担保,即在PPP项目中的政府付费,由财政编制中长期规划时,将该支出纳入预算统筹安排并经人大或人大常委批复。这一规定与“承诺函”存在本质上的区别,该项举措是新《预算法》对规范债务管理、强化预算约束的立法精神和政府付费量入为出的统一管理,不应被误解。

2.朝令夕改。由《长春汇津污水处理项目》的典型案例来看,当地政府因招商引资,于2000年专门为该项目制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。政府为了降低企业风险,吸引社会资本,在BOT合作合同中约定了污水处理的保底数量、保底价格、固定汇率和定价条件等,但在2003年当地政府发现该《管理办法》违背《国务院关于进一步加强和改进外汇收支管理的通知》(国发〔2001〕10号)第四条第(二)款,“严禁新批保证外方固定回报项目。任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报,中外合资、合作合同不得按投资额确定回报比率。”的规定而废止了《管理办法》。该类政府行为属于决策层和执行者发现已发布文件与后续颁布的上位法律、法规及政策相左时,就全盘否定当初自己的承诺,给企业和公众带来的损失值得反思。

3.换届导致项目夭折。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》2016年12月27日正式对外公布。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。加强产权保护,根本之策是全面推进依法治国。该《意见》明确了五个原则以进一步完善现代产权制度、推进产权保护法治化,即坚持平等保护、坚持全面保护、坚持依法保护、坚持共同参与、坚持标本兼治。其中在“完善政府守信践诺机制”里明确提到:大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作(PPP)等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。

二、政府信用风险存在的原因-缺失的契约精神

英国史学家梅因曾指出“迄今为止,所有社会的进步运动,是一个‘从身份到契约’的运动。”社会契约论认为国家与公权力根源于人们缔结的社会契约的理论。我国自推行PPP模式以来,鉴于现有的法治基础,以平等合作、权利义务对等的原则为依据,在政策文件中也明确提出,PPP模式是一个项目的利益相关者在共同履行契约的过程。财金[2014]76号指出,政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。

从项目准备、项目采购到SPV项目公司的成立乃至PPP项目执行阶段,各个环节的合作者之间以及他们的利益共同体之间一系列契约的集合,一个公共产品的设计、建设、融资、运营、维护、移交的确需要相当长的过程。SPV项目公司同按照《公司法》设立的企业一样,这一组织形式好比是将利益相关者绑在了同一艘船上,对于这艘船而言,它是顺利前行还是不幸沉没,先直接关系到船上所有人员的利益,契约各方在一定程度上拥有对等的权利和义务,要承受某些共同的风险。如果这艘船沉没,各方利益都将受到损害。PPP模式成功与否,关键在于政府和社会资本方的履约能力。必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排,重合同、守信用,彼此守约、遵守契约精神是PPP模式的最佳合作环境。

三、确保政府守信的制度安排-量入为出的预算管理

从经济学角度看,每个层级的政府都在各尽职能,中央政府承担的主要责任是稳定经济,实现最优的收入分配,以及提供某些严重影响到全体社会所有成员福利的公共产品。作为这些职能的补充,地方政府负责提供那些主要与其辖区居民利益相关的公共产品和服务。《关于实行财政中期规划的意见》(国发〔2015〕3号)对推行财政中期规划管理提出了明确的要求,实行中期财政规划管理,建立跨年度预算平衡机制是预算管理体制改革的重点内容。

PPP模式在全生命周期和运营、绩效等方面体现了量入为出的预算管理制度,这一模式对于深化预算改革将起到促进作用。自PPP模式推行以来相关政策陆续推出,PPP项目支出被纳入地方财政预算,地方政府的履约行为也逐渐受到约束。最受关注的政策文件是2015年4月财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称指引),其最大的亮点在于将PPP资金纳入预算管理,规范不顾实际财力盲目上PPP项目的地方政府。按照指引要求,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知 》(财金2014年113号)第二十五条规定,项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

根据政策制定的理论依据,政府制定中长期预算应遵循以下原则:

1.与国民经济计划协调原则。中长期预算要与国民经济的发展速度、规模、结构相一致,同时财政措施和政策要促进国民经济的发展;项目支出滚动预算的编制应符合政府的方针政策,符合部门事业发展规划的要求,符合公共财政改革方向。

2.财政收支合理增长原则。编制中长期预算时,财政收支要有一个合理的增长比例。财政收入要与GDP增长相适应,财政支出控制在合理的增长区间。

3.动态管理原则。中长期预算的编制应根据预算执行情况,认真进行总结分析,对已经完成和根据政策变化、形势发展需要调整的项目,在编制下一个滚动计划时进行调整。

4.绩效导向原则。要考虑财政资金的使用及使用结果的效率与效能,形成预算前、中、后进行评价和评估的机制。

5.透明度原则。财政政策公开,财政预算和财政支出项目与金融公开,以利于社会的监督。

PPP模式是我国公共服务领域的一项重大举措,是国家深化经济体制改革的重要过程,政府信用是政府诚信建设内容的重要组成部分。在PPP项目合作中,通过建立共同遵守的互动机制,有利于促进依法行政、强化政府信用意识,推动建立完善的政府监督约束制度,克服政府信用关系中放大行政权力与市场机制非对称的现象,进一步发挥政府行政权力的优化管理,保障政府行政管理职能和公共服务职能的履行。

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